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財政部92號文件:PPP項目強監管時代來臨!

發布日期:2017-12-21

中國財政部正在讓此前經歷了四年猛跑的PPP(即政府與社會資本合作)項目熱潮慢下來,并進行規范。


2017年11月16日,財政部發出《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(簡稱《通知》),其中明確:進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作,防止PPP異化為新的融資平臺,堅決遏制隱性債務風險增量。


財政部發布的政策,主要包括兩方面內容,一是要嚴格新項目入庫標準,二是要清理已入庫項目。


據經濟觀察報了解,這還是只是第一步,之后財政部將會繼續出臺規范PPP的相關政策。具體措施包括:強化10%的支出紅線;強化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監測體系。


一位PPP監管部門人士對經濟觀察報坦言,將不規范的PPP項目清理出項目庫,是為了防范金融風險,監管層從未承諾進入PPP項目庫的項目會進行政府擔?;蛘叨档?。


“PPP項目入庫,是責、權、利的充分劃分,若是項目出現問題,需劃分、劃清責任,它并非財政的隱性擔保,當然進入項目庫對項目會有一定的增信作用?!边@位來自監管部門的人士告訴記者。


禁止和清退


自2017年年初以來,財政部就一直不斷地對PPP進行規范。


2017年11月1日,財政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示在PPP改革實踐中,一些地方對新發展理念貫徹還不到位,特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段,產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底,重建設輕運營、績效考核不完善,社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題,積累了一些隱性的風險。


一周后,江蘇省財政廳發布我國首個地方版強化政府和社會資本合作(PPP)監管的規范文件,從地方層面再度強調嚴禁借PPP模式變相舉債融資,堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。


此時中國的PPP產業已經發展成了總投資額超過十萬億元的投資規模。按照財政部PPP中心數據,截至2017年9月末,全國入庫項目合計14220個,累計投資額17.8萬億元,覆蓋31個?。ㄗ灾螀^、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。


面對如此龐大的項目庫,財政部也在進行篩選評估。財政部金融司司長王毅公開表示,財政部組織開展項目庫集中清理,對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”的項目,特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制,以及過度依賴政府付費的項目,要予以剔除。


財政部在11月16日出臺的《通知》中,明確了將被清除出PPP項目庫的相關標準。其中不適宜采用PPP模式實施的、前期準備工作不到位的、未建立按效付費機制的項目一律不得進入項目庫,已經入庫的也將會被清理。同時,現有項目庫內未按規定開展“兩個論證”的、不宜繼續采用PPP模式實施的、不符合規范運作要求的、構成違法違規舉債擔保的、未按規定進行信息公開的項目將被清退。


PPP項目庫中不規范的項目只是這幾年來PPP發展的一個縮影。地方政府依然沒有改變融資沖動,地方政府經濟建設任務,過度使用PPP,超過財政承受能力限制范圍使用PPP。而一些地方政府將一些不適合的項目做成PPP項目,造成了政府付費類PPP項目中,社會資本只針對前端的工程利潤,規避了后期運營。


這些無不意味著中國這輪PPP的發展已經到了一個拐點。從中國PPP的監管部門的態度看,PPP還會繼續推進,但是PPP的推進速度將會降下來。


這三年政府對PPP初步建立了一個系統,包括操作流程,管理規范,還有信息系統,更重要的達成了推動PPP的共識,認識到了規范的PPP能夠控制地方債務。


但是規范并不意味著停擺,來自PPP監管部門的人士告訴經濟觀察報,規范PPP,是為了提質增效,當然PPP不會像前三年那樣高速發展?,F在,PPP的發展速度會慢下來,但是效率和質量會提升上去。


資本金穿透


“資本金穿透”的要求,是財政部金融司司長王毅在2017年11月初的一個公開論壇中提出的。王毅表示,一些地方、一些項目出現了自有資金實力不足的現象,舉債借貸參與PPP,小股大債疊加風險。對此,王毅特別強調,要堅持資本金的管理?!耙髮Y本金做真正的穿透,而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車,更不要讓社會的資本參與方用借來的錢作為資本金,再用銀行的錢做運營?!?/span>


王毅稱,政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀,拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資,但資金結構必須合理。不少社會資本自有資金實力不足,“穿透”看資本金都是借款,“小馬拉大車”。這種情況下,社會資本難以分擔長期的風險,PPP這個好的機制難以發揮應有作用。


對于資本金穿透,在薛濤看來,就是要追查PPP中項目的資本金來源,不能是借債,不能是固定的回報。


薛濤給記者分析,為什么進行資本金穿透,首先避免高杠桿帶來的金融風險,其次便是防止社會資本方的資本金全是借款,沒有達到共擔風險的目的,甚至會從客觀上帶來套工程利潤提前走人的現象。


來自PPP監管部門的人士則對經濟觀察報表示,資本金穿透主要是針對資本金不能用債務資金。PPP主要依靠未來的收益,而不是將資本金虛化。這樣可以打破重工程輕運營的結局,也可以有效的防止運營期間出現問題?!百Y本金穿透管理可以有效的去杠桿,降低企業負債,可以迫使金融機構投資PPP,一是獲得投資利息回報,其次是獲得股權回報,也就是運營利潤回報,還可以獲得資產溢價的增值回報。若是PPP項目出現問題,可以用資本金來有效延緩時間,給政府和社會資本尋找到解決公共服務的途徑和方法。這樣PPP的速度肯定會降下來,但是質量肯定上去?!鄙鲜鰜碜訮PP監管部門的人士表示。


王毅還公開指出,地方政府方面,過于重視融資對經濟增長的拉動,而輕視長效機制的塑造;過于重視短期投資效果,而輕視長期風險防范。社會資本方面,注重短期利益而輕視長期運營,“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。中介組織方面,PPP剛剛起步,中介組織經驗不足,對PPP相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中,“在干中學、邊干邊學”。中介市場缺乏行業自律和政府有效監管,服務水平還有待提高。


王毅表示,財政部下一步將從四個方面來推動PPP工作:第一、從單純關注項目落地數量,向關注項目規范性轉變。第二、從重視增量項目,向更加重視存量項目轉變。第三、從關注短期效益,向關注中長期效益轉變。第四、在力所能及的情況下,更好地推動我國企業以PPP模式“走出去”,支持“一帶一路”發展。


據悉,未來財政部將會繼續出臺規范PPP的相關政策。比如:強化10%的支出紅線,強化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監測體系。


2017年11月10日,國家發展改革委出臺了《關于全面深化價格機制改革的意見》(以下簡稱《意見》),對未來三年價格機制改革進行了系統謀劃和全面部署。其中提出,完善政府和社會資本合作(PPP)項目價格調整機制,促進政府和社會資本合作模式推廣。


新階段的政策越來越清晰,未來PPP從數量上講,總量高峰期已經過了,每年地方政府推出的PPP項目,2017年應該是一個高峰,以后數量大幅增加的可能性很小了。從2014年到現在起飛階段,有些不規范的地方,接下來會越來越規范,從行業上講不是公共服務的項目,風險分配不合理、運作不規范的、不接受上級政府監管的項目被清除出項目庫。政府付費的這扇門越關越緊,價格進行調整,使用者付費的項目會增加。


有地方財政人士敏感地發現,“涉及工程建設,無運營內容的”項目,以后可能難以入庫。他對21世紀經濟報道記者表示,PPP項目管理越來越嚴,PPP模式適用的范圍在收窄。


新增PPP項目條件在收緊,存量項目標準也在提高。一時之間,有業內人士討論,如果按照新標準執行,官方PPP項目庫中現有的17萬億元項目還會剩下多少,預計這個比例不會太高。


嚴控隱性債務增量


11月16日,財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號,下文簡稱“92號文”),旨在落實全國金融工作會議精神,進一步規范PPP項目運作,防止PPP異化為新的融資平臺,堅決遏制隱性債務風險增量。


不少業內人士對該文件的出臺,早有準備。浦發銀行總行PPP中心副主任鄭大衛對21世紀經濟報道記者表示,PPP跑馬圈地的時代已經過去,現在的項目要提質增效。PPP項目越規范透明,比如不突破10%財政紅線,金融機構擔心會減少,那些有核心運營能力的專業機構,也能在PPP市場中進一步勝出。


有地方財政廳相關負責人對21世紀經濟報道記者表示,今年7月份財政系統的一次內部會議上,就已經提到要規范PPP項目庫的管理。


11月1日,在第三屆中國PPP融資論壇上,財政部副部長史耀斌對外釋放了“抓規范、嚴監管、控風險”的信號。史耀斌指出,嚴把PPP模式的適用范圍和邊界,防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資,堅決剔除不規范項目。規范項目開發,不觸底線、不碰紅線,做真PPP項目。


11月9日,江蘇省財政廳發文,提出要嚴控無現金流、完全政府付費類項目,PPP項目監管趨嚴的認識進一步強化。


經過四年的發展,我國落地的PPP項目投資額超過4萬億,還有大量執行或儲備中的PPP項目,我國已經成為全球規模最大的PPP市場。不少業內人士已有共識,PPP項目應該進入規范發展階段。


92號文明確了不適宜采用PPP模式的項目不得入庫,包括不屬于公共服務領域,政府不負有提供義務的,如商業地產開發、招商引資項目等;因涉及國家安全或重大公共利益等,不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設,無運營內容的;其他不適宜采用PPP模式實施的情形。


其中“僅涉及工程建設,無運營內容的”規定,引起上述地方財政人士的注意。他對21世紀經濟報道記者表示,對地方直接的影響是融資更難,像純政府付費、工程類的、沒有運營的基建項目,之前還能使用PPP模式來融資,但現在融資渠道在收窄。


上述地方財政廳相關負責人直言,前幾年PPP市場談得較多的是落地難的問題,今年的風向發生轉變,側重在對地方隱性債務,或有財政支出增長方面的擔憂。


集中清理入庫項目


除了嚴控新入庫項目之外,存量入庫的17萬億PPP項目將面臨集中清理的命運。


92號文要求各級財政部門應按項目所處階段,將項目庫分為儲備清單和管理庫:處于識別階段的項目,納入項目儲備清單,重點進行項目孵化和推介;處于準備、采購、執行、移交階段的項目,納入項目管理庫。


鄭大衛表示,將PPP項目庫分成管理庫和儲備庫,是為了加強管理。項目規模超過17萬億,但不能光看庫里的項目數量,而要看優質的、合規的、能夠落地的項目數量。


截至今年9月底,我國已進入開發階段的PPP項目(管理庫)達6778個,總投資約10.1萬億元;還有7442個投資總額約7.66萬億元的項目,納入了PPP項目儲備清單——總投資規模達到17.78萬億元。


92號文指出,不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保、未按規定進行信息公開的項目等,應予以清退。


包括尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的;未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的;采用建設-移交(BT)方式實施的;違反相關法律和政策規定,未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的;政府向社會資本承諾固定收益回報等。


有機構人士對21世紀經濟報道記者表示,地方融資平臺作為PPP項目社會資本方的,部分地方存在這樣的問題,未來如何整改還沒有很好的出路。


除了此前多番強調的不能變相融資、兜底回購等,足額繳納資本金、嚴控融資倍數也被明確提出。


正如11月1日,財政部金融司司長王毅在第三屆PPP融資論壇上所言,要堅持“穿透管理、公開透明”的原則,一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動,自己要投入一定的自有資金,再進行適度的融資,這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金,更不要讓社會資本用借款作為資本金,然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規范。


                                                                                                                                                     (文章轉自經濟觀察報

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